Haut de page

Accueil » Tous les dossiers » Les réseaux d’eau intelligents

Le cadre juridique de la protection de l’eau, des réseaux d’eau potable et d’assainissement des eaux usées

Le cadre juridique de la protection de l’eau

Le droit européen de l’eau

Le Conseil de l’Europe a appréhendé le sujet de l’eau en 1968 avec la Charte européenne de l’eau qui consacre cette dernière comme « un bien précieux, indispensable à toutes les activités humaines ».

La réglementation communautaire a évoluée par vagues successives : une première vague entre 1975 et 1986 et une seconde vague à partir de 1991.

La directive n° 2000/60/CE du 23 octobre 2000, établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau (dite directive DCE) modifie profondément le cadre applicable en marquant le début d’une nouvelle étape en matière de protection des ressources en eau. Elle fixe les objectifs suivants :

  • atteindre un bon état des eaux en 2015 ;
  • réduire progressivement les rejets, émissions ou pertes pour les substances prioritaires ;
  • et supprimer les rejets d’ici à 2021 des substances prioritaires dangereuses.

La loi n° 64-1245 du 16 décembre 1964 relative au régime et à la répartition des eaux et à la lutte contre leur pollution

Il s’agit de la première approche globale de la protection des eaux. Elle organise la gestion de l’eau autour des six grands bassins hydrographiques français et instaure une organisation institutionnelle au travers des comités de basins.

La loi n° 92-3 du 3 janvier 1992 sur l’eau

La loi de 1992 transpose plusieurs directives communautaires et introduit la notion d’unité de la ressource en matière de gestion. Par ailleurs, elle instaure une gestion prévisionnelle de la ressource en eau et accroît les pouvoirs de police sur son usage.

Elle pose le principe selon lequel « l’eau fait partie du patrimoine commun de la Nation » et précise la répartition des compétences entre l’État et chaque niveau de collectivité territoriale.

Elle prévoit la mise en place de schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) et de schémas d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE).

Le dispositif est complété par la loi n° 2004-338 du 21 avril 2004 transposant la directive 2000/60/CE du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau.

La loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l’eau et les milieux aquatiques (LEMA)

Cette loi constitue le deuxième mouvement de transposition de la directive-cadre sur l’eau (DCE) d’octobre 2000 laquelle prescrit d’atteindre en 2015 un bon état écologique sur les trois-quarts des masses d’eau. La loi comporte cinq titres relatifs à la préservation des ressources en eau et des milieux aquatiques, l’alimentation en eau et l’assainissement, la préservation du domaine public fluvial, la planification et la gouvernance, La loi LEMA modifie également en profondeur l’organisation de la gouvernance de l’eau au niveau national. Elle rend conforme à la Constitution les redevances des agences de l’eau, désormais au nombre de sept, dont l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement sont fixés par le législateur.

Lois Grenelle I et II

La loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement (dite Grenelle I) rappelle l’objectif d’atteindre d’ici 2015 le bon état écologique ou le bon potentiel de l’ensemble des masses d’eau.

La loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement (dite Grenelle II) consacre les trames vertes et bleues. Elle introduit de nouvelles dispositions relatives à l’assainissement, notamment sur la question de l’assainissement collectif et non collectifs des eaux usées.

Les autres dispositions législatives et réglementaires

D’autres lois complètent cette législation. Elles concernent notamment l’information des consommateurs (loi Barnier de 1995) et les rapports contractuels entre les communes et les sociétés délégataires de service des eaux (lois Barnier, Sapin et Mazeaud de 1995).

Le décret n° 2012-97 du 27 janvier 2012, relatif à la définition d’un descriptif détaillé des réseaux des services publics de l’eau et de l’assainissement et d’un plan d’actions pour la réduction des pertes d’eau du réseau de distribution d’eau potable, a obligé désormais les collectivités à réaliser un descriptif détaillé des réseaux d’eau et d’assainissement et à élaborer un plan d’actions pour réduire les pertes d’eau avant la fin 2013. Le décret donne l’objectif chiffré de porter les rendements à 85 % en milieu urbain et à 70 % en milieu rural. Cette obligation devrait favoriser la mise en place d’une gestion patrimoniale des réseaux, même si les délais accordés s’avèrent notablement insuffisants. Pour autant, ce texte va inciter les collectivités les moins avancées à se pencher sur l’état de leur patrimoine en replaçant le réseau au centre de la gestion de l’eau.

La protection des eaux

La protection des eaux s’affirme au travers de quelques principes généraux (article L. 210-1 du code de l’environnement) :

  • l’eau est consacrée comme patrimoine commun de la nation
  • la protection de l’eau, sa mise en valeur et le développement de la ressource utilisable, dans le respect des équilibres naturels sont d’intérêt général
  • l’eau doit payer l’eau : il s’agit d’un principe de récupération des coûts
  • on retrouve également les principes de démocratie participative.

La réglementation relative à l’eau a pour objet d’assurer une gestion équilibrée de la ressource. Cette gestion équilibrée passe par sept objectifs figurant à l’article L. 211-1 du code de l’environnement (prévention des inondations, lutte contre les pollutions, restauration de la qualité des eaux, etc.).

Au niveau national la gestion de l’eau est assuré par le ministre chargé de l’environnement assisté du Comité national de l’eau. Cependant, la gestion de l’eau s’effectue pour l’essentiel au niveau local dans le cadre des bassins hydrographiques.

Au niveau de ces bassins, est désigné un préfet coordonnateur qui anime et coordonne la politique de l’État en matière de police et de gestion des ressources en eau afin de réaliser l’unité et la cohérence des actions déconcentrées de l’État (article L. 213-7 du code de l’environnement).

Chaque bassin comporte également un Comité de bassin qui peut être consulté sur toutes questions relatives au régime et à la gestion de la ressource en eau. Les Comités de bassin élaborent les Schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE).

Enfin, on retrouve les Agences de l’eau dont la mission générale est de favoriser une gestion équilibrée et économe de la ressource en eau et des milieux aquatiques, l’alimentation en eau potable, la régulation des crues et le développement durable des activités économiques.

L’action des collectivités territoriales dans la gestion des eaux se caractérise par un enchevêtrement des compétences : les communes assurent l’approvisionnement et l’assainissement. Les collectivités territoriales ont également des compétences importantes pour engager des opérations présentant un caractère d’intérêt général ou en cas d’urgence (article L. 211-7 du code de l’environnement).

La gestion des eaux est assurée par le biais d’outils de planification : les SDAGE, les SAGE et la trame bleue.

Les SDAGE fixent les orientations fondamentales d’une gestion équilibrée de la ressource en eau et des objectifs de qualités (code de l’environnement article L. 212-1 et suivants).

Les SAGE dressent un constat de l’état de la ressource en eau et du milieu aquatique. Ils recensent les différents usages qui sont faits de ces ressources (code de l’environnement article L. 212-3 et suivants).

La trame bleue a pour objectif « d’enrayer la perte de biodiversité en participant à la préservation, à la gestion et à la remise en bon état des milieux nécessaires aux continuités écologiques, tout en prenant en compte les activités humaines, et notamment agricoles, en milieu rurale » (code de l’environnement article L. 371-1 et suivants).

La mission d’évaluation de la politique de l’eau

Le 8 février 2013, Michel Lesage, député de la 1e circonscription des Côtes d’Armor, s’est vu confier par le Premier ministre Jean-Marc Ayrault une mission d’évaluation de la politique de l’eau afin de proposer de nouveaux modes d’intervention dans les territoires et de définir les priorités d’action pour le prochain cycle de gestion de la directive cadre sur l’eau qui couvrira la période 2016-2021. Cette mission s’est inscrit dans le cadre plus général de l’évaluation de la politique de l’eau décidée lors du comité interministériel de modernisation de l’action publique du 18 décembre 2012 et a servi de contribution pour préparer les débats sur l’eau qui ont eu lieu à la Conférence environnementale de septembre 2013. Les conclusions de la mission du député Michel Lesage ont été remises le 3 juillet 2013 au Premier ministre.

Le rapport de la mission indique que le modèle français de gestion de l’eau a aujourd’hui atteint ses limites. À bout de souffle (multitude d’acteurs, complexité des structures, besoin de financements considérables, etc.), il ne permettra pas de rétablir une qualité satisfaisante des milieux aquatiques en 2015, comme le prescrit pourtant la directive-cadre sur l’eau (DCE). Une nouvelle politique de l’eau doit donc être mise en œuvre. Selon le rapport de la mission, l’État devrait en être le véritable pilote. Pour cela, une autorité nationale de l’eau indépendante devrait être créée : outil de régulation, elle permettrait d’assurer la transparence des flux financiers, d’éviter les conflits d’intérêts, etc.

La nouvelle gouvernance de l’eau devrait être structurée par les collectivités territoriales (communes, EPCI, départements, régions), car les politiques publiques dont elles ont la charge (aménagement du territoire, urbanisme, etc.) ont un impact sur la gestion de l’eau.

La politique de l’eau a également fait l’objet d’une table ronde lors de la Conférence environnementale des 20 et 21 septembre 2013. Les enjeux liés à la qualité de l’eau et au mode de gestion de la ressource ont particulièrement été étudiés.

Pour en savoir plus :

Rapport de la mission d’évaluation de la politique de l’eau

La distribution d’eau et l’assainissement : un service public dévolu aux collectivités territoriales

La compétence des communes en matière de distribution remonterait à l’époque révolutionnaire. Elle est en toute hypothèse établie de longue date si l’on se réfère à des décisions anciennes selon lesquelles le « service de distribution d’eau entrepris par une ville est de sa nature un service communal » (CE, 27 avr. 1877, Ville Poitiers).

Néanmoins, avant la LEMA, « aucune disposition du Code des communes [désormais Code général des collectivités territoriales] [n’imposait] à une commune d’assurer vis-à-vis de ses administrés l’alimentation en eau potable de leurs immeubles » (CAA Lyon, 12 mai 1992, n° 90LY0065).

Désormais, l’article L. 2224-7 du code général des collectivités territoriales dispose que tout « service assurant tout ou partie de la production par captage ou pompage, de la protection du point de prélèvement, du traitement, du transport, du stockage et de la distribution d’eau destinée à la consommation humaine est un service d’eau potable ».

L’article L. 2224-7-1 du code général des collectivités territoriales précise que les « communes sont compétentes en matière de distribution d’eau potable. Dans ce cadre, elles arrêtent un schéma de distribution d’eau potable déterminant les zones desservies par le réseau de distribution. Elles peuvent également assurer la production d’eau potable, ainsi que son transport et son stockage. Toutefois, les compétences en matière d’eau potable assurées à la date de publication de la loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l’eau et les milieux aquatiques par des départements, des associations syndicales autorisées ou constituées d’office ne peuvent être exercées par les communes sans l’accord des personnes publiques concernées ».

Concernant l’assainissement, l’article L. 2224-8 dispose que les « communes sont compétentes en matière d’assainissement des eaux usées. Dans ce cadre, elles établissent un schéma d’assainissement collectif comprenant, avant la fin de l’année 2013, un descriptif détaillé des ouvrages de collecte et de transport des eaux usées ». Ce descriptif est mis à jour selon une périodicité fixée par décret afin de prendre en compte les travaux réalisés sur ces ouvrages.

Code général des collectivités, Deuxième partie, Livre II, Titre II, Chapitre IV, Section 2 : Eau et Assainissement

Le mode de gestion des réseaux d’eau

Responsables de la gestion de l’eau, les communes peuvent déléguer cette compétence au niveau intercommunal. Pour plus de 36 000 communes françaises, on compte environ 35 000 services des eaux : 14 157 pour la distribution de l’eau potable et 21107 pour l’assainissement. Pour l’eau potable, les trois quarts des communes françaises ont ainsi délégué la compétence à un groupement de communes (communauté d’agglomération ou syndicat intercommunal). En revanche, la compétence « assainissement » est dans les faits majoritairement assurée directement par la commune (seuls 44 % des communes se sont regroupées). (Source : BIPE/FP2E, Les services collectifs d’eau et d’assainissement en France - Données économiques, sociales et environnementales, 5e édition, janvier 2012)

D’après le programme de recherche d’AgroParisTech dédié à l’« intercommunalité et mutations de l’organisation des services d’eau en France », depuis « le début du XXe siècle, les communes ont progressivement opté pour le transfert de leur compétence de la gestion de l’eau à des EPCI syndicaux ou communautaires qui gèrent très largement les services d’eau et d’assainissement par voie de délégation. Ces regroupements ont été favorisés par l’État, et parfois imposés d’autorité aux communes, dans un souci de bonne gestion des fonds publics puis d’aménagement rationalisé du territoire. Dans les années 1980, le respect de normes environnementales plus sévères est devenu le principal vecteur de l’évolution territoriale des services d’eau. Les lois relatives à l’aménagement du territoire (1992, 1999) offrent aux communes un nouveau cadre de partenariat intercommunal, susceptible de faire évoluer la gestion des services d’eau potable et d’assainissement.

La loi « Chevènement » a ouvert en 1999 une phase importante de réorganisation des collectivités locales françaises autour des communautés de communes, d’agglomération ou urbaines, qui ont la possibilité de prendre des compétences liées aux services d’eau et d’assainissement. Les données disponibles montrent que cette réforme a conduit à une transformation significative du paysage des services d’eau en France et notamment une intégration plus forte de compétences, sans pour autant que les répercussions sur le prix, la qualité ou encore le mode de gestion du service ne soient encore perceptibles. En outre, l’échelle départementale, notamment par l’action des conseils généraux constitue un niveau émergent dans la gestion des services, notamment pour la sécurisation de l’alimentation en eau potable, la gestion patrimoniale des infrastructures ou la solidarité entre usagers ».


Source : BIPE/FP2E, Les services collectifs d’eau et d’assainissement en France -
Données économiques, sociales et environnementales, 5e édition, janvier 2012

Les modes de gestion du service de distribution de l’eau peuvent être variés :

  • la gestion en régie : la commune ou le groupement de communes assure directement le service de distribution d’eau avec son propre personnel, et se rémunère auprès des usagers. La collectivité territoriale finance les équipements nécessaires et conserve la maîtrise des services et de leur gestion ;
  • la gestion déléguée : la commune ou le groupement de communes délègue par contrat à une entreprise privée l’exécution des services publics de l’eau. Ce contrat peut relever soit de la concession, soit de l’affermage, soit de la gérance, soit de la régie intéressée :
    • dans un contrat de concession, l’entreprise privée finance et réalise les équipements et en assure l’exploitation ;
    • dans un contrat d’affermage, la collectivité territoriale finance les équipements, mais elle en délègue l’exploitation à l’entreprise privée, qui se rémunère directement auprès des usagers. Une partie du revenu des factures d’eau revient cependant à la collectivité pour couvrir ses frais d’investissement ;
    • dans un contrat de gérance, la collectivité territoriale finance les équipements mais elle les confie à une entreprise mandataire qui agit sous ses ordres et pour son compte ;
    • dans un contrat de régie intéressée, la collectivité est propriétaire des équipements, mais le délégataire perçoit une rémunération fixe assortie d’un intéressement aux résultats.

Aujourd’hui, la gestion déléguée prévaut dans la gestion des réseaux d’eau potable (76 % des réseaux d’eau potable) et d’assainissement des eaux usées (55 % des réseaux d’assainissement) sur le territoire français parce que les savoir-faire, les techniques et les capacités de financement requis pour répondre aux exigences croissantes de la législation sur l’eau, sont de plus en plus complexes et élevés. L’affermage est le mode de gestion déléguée le plus répandue. Les trois principales entreprises sont : Veolia Eau (ex. Compagnie générale des eaux – Groupe Veolia Environnement), la Lyonnaise des Eaux (Groupe Suez Environnement) et la Société d’aménagement urbain et rural (SAUR).


Source : BIPE/FP2E, Les services collectifs d’eau et d’assainissement en France -
Données économiques, sociales et environnementales, 5e édition, janvier 2012

Il faut cependant noter que, dans tous les cas, la personne publique demeure propriétaire des installations, que celles-ci aient été ou non réalisées et financées par une société privée.

De 1998 à 2006, les collectivités ont lancé chaque année entre 477 et 603 procédures de mise en concurrence pour la gestion de leur service d’eau ou d’assainissement. Les dernières données des enquêtes (suspendues provisoirement par l’ONEMA) font apparaître 2004 comme une année record avec 693 procédures. Selon les entreprises de l’eau, l’année 2010 poursuit la tendance observée en 2009 avec un nombre de lancements de procédures proche du record atteint en 2007. L’année 2008 s’est caractérisée par un recul du nombre de lancements de procédures, probablement en lien avec la période des élections municipales qui peut conduire à des reports d’échéance des contrats. Depuis la loi Sapin, la durée des DSP la plus fréquente est stabilisée à 12 ans (durée moyenne des contrats en 2006 : 11,2 ans). On note un certain renouveau de contrats de plus de 12 ans, en particulier des contrats de concession en assainissement.

Les délégations de service public, inscrites dans la durée, portent sur un service global et bénéficient d’un reporting intégrant le développement durable. Ces contrats sont donc particulièrement propices à la mise en œuvre de démarches de développement durable.

En moyenne, lors d’une procédure de remise en concurrence d’un service d’eau ou d’assainissement, le taux de contrats faisant l’objet d’un changement d’opérateur est compris entre 8 et 11 %. Le phénomène très largement majoritaire (96 %) est celui du maintien du mode de gestion initial. 3 % des procédures ont abouti à un abandon de la régie en faveur de la délégation, et 1 % au passage de délégation en régie. [Source : Source : BIPE/FP2E, Les services collectifs d’eau et d’assainissement en France - Données économiques, sociales et environnementales, 5e édition, janvier 2012]


Source : BIPE/FP2E, Les services collectifs d’eau et d’assainissement en France -
Données économiques, sociales et environnementales, 5e édition, janvier 2012

Pour en savoir plus :

Les services collectifs d’eau et d’assainissement en France - Données économiques, sociales et environnementales, 5e édition, janvier 2012

«Page 2 de 16»

Rechercher

Se tenir informé

Abonnez-vous à notre liste de diffusion pour être informé régulièrement des mises à jour du site.

S'abonner

Participer au site

Vous souhaitez participer à notre site ou réagir à un dossier, contactez-nous dès aujourd'hui.

Nous contacter

Les forums de la CRE

La CRE organise des forums, associés à chaque nouveau dossier, pour donner la parole aux experts des Smart grids.
Se tenir informé des prochains forums

Nos contributeurs

Notre site se nourrit aussi de vos contributions. Nous tenons donc à remercier "Itron" qui fait partie de nos 168 contributeurs.
Découvrir nos contributeurs